長(cháng)久以來(lái)，保健食品的審批權歸藥監部門(mén)，而監管職能則由衛生行政部門(mén)來(lái)行使。這就造成了“我沒(méi)批準，不歸我管”，“不是行政許可，與我無(wú)關(guān)”的現象。我國對保健食品的全過(guò)程審批管理，貌似滴水不漏，實(shí)際上存在很多可鉆的空子。
虛假廣告根源何在？
固有體制導致監管失衡
有媒體評論認為，虛假商業(yè)廣告的出籠，如果沒(méi)有有關(guān)部門(mén)的縱容甚至支持，也是難以在廣告市場(chǎng)上“興風(fēng)作浪”，并逐步形成氣候的。所以關(guān)鍵是要揭露出誰(shuí)在支持虛假廣告，誰(shuí)在為虛假廣告進(jìn)入市場(chǎng)大開(kāi)“綠燈”。保健食品廣告審批與監管流程是否存在上述問(wèn)題？對此，藥監和工商有關(guān)部門(mén)均不愿發(fā)表意見(jiàn)。就連部分高校的營(yíng)養與保健食品評價(jià)機構，也以各種理由拒絕了記者的采訪(fǎng)要求。
一位基層藥監部門(mén)的負責人告訴記者，我國目前廣告監管體制是典型的“政府主導型”，即以政府行政管理為主，廣告行業(yè)自律和社會(huì )輿論監督為輔的。在政府部門(mén)，我國目前的體制特點(diǎn)是保健食品廣告審批權和監管權相分離，即藥監部門(mén)負責廣告的審批，工商行政部門(mén)負責對廣告進(jìn)行事后監督管理。換句話(huà)說(shuō)，藥監部門(mén)即使發(fā)現了虛假廣告，他們也沒(méi)有處罰權，只能移交給工商行政管理部門(mén)，這無(wú)形中給不良商家提供了可乘之機，因為在實(shí)際操作中，這種“移來(lái)移去”的推諉最終往往不了了之。因此，保健食品廣告的監管可以形象地描述為“批的不管，管的不批”。
再來(lái)看廣告行業(yè)的自律。中國廣告協(xié)會(huì )于2008年7月出臺了《中國廣告行業(yè)自律規則》，其中第七條明確提出：禁止虛假和誤導廣告，也不應對商品或服務(wù)的屬性作片面的宣傳；不應將科學(xué)上尚未定論的觀(guān)點(diǎn)、現象當作產(chǎn)品或服務(wù)的特點(diǎn)用于廣告。但這種由廣告界的非營(yíng)利性社團組織自發(fā)制定的“自律性規范”能起到多大的實(shí)際效果？在殘酷的市場(chǎng)競爭條件下，單純依靠企業(yè)主自身覺(jué)悟能否形成組織性的自律？這無(wú)疑要打一連串的問(wèn)號。
在采訪(fǎng)中記者發(fā)現，作為保健食品廣告的監管機構，基層藥監部門(mén)實(shí)際上很難有足夠的人力和精力去行使職能。即使他們發(fā)現了本轄區內存在保健食品的虛假宣傳，如果并非由他們自己審批，則無(wú)權去處理。“我們每天面對這么大的市場(chǎng)，抽驗、現場(chǎng)驗收、企業(yè)培訓的人物十分繁重，很難有精力再去管理這些脫離了審批范圍的案例。保健食品違法廣告的監管，單單依靠基層藥監部門(mén)是很難做到的。”
對違規的保健食品廣告為何屢禁不止，有必要深入探尋一下其產(chǎn)生的內在根源。目前虛假保健食品廣告泛濫，并非可以?xún)H僅用一個(gè)“錢(qián)”字來(lái)解釋?zhuān)唧w可歸為以下五個(gè)方面：
體制無(wú)序：中國對保健食品施行的是全過(guò)程的審批管理，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、廣告發(fā)布所有的程序都要經(jīng)過(guò)許可。這種全過(guò)程的許可看起來(lái)似乎沒(méi)有空子可鉆，其實(shí)在各個(gè)程序都是有漏洞的。如果工商行政管理部門(mén)對違法保健食品廣告缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)判斷力，就難以在第一時(shí)間發(fā)現和取締虛假廣告。而具備專(zhuān)業(yè)醫療背景藥監部門(mén)苦于沒(méi)有精力對廣告市場(chǎng)進(jìn)行嚴格監督，即使得到舉報或發(fā)現問(wèn)題，也只能移送工商。作為廣播電視媒體的監管部門(mén)，國家廣電總局同樣存在職能“缺失”的問(wèn)題。對各地方電視臺、廣播電臺播放的違法廣告，最多是“責令整改，撤下明令禁止的違法廣告”，而沒(méi)有處罰權，這無(wú)異于“隔靴搔癢”。按照程序，處罰只能由各廣電媒體的省級主管部門(mén)來(lái)處理。
法律無(wú)力：我國目前發(fā)布的針對廣告的法律體系中，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對保健食品廣告的條令制度。并且，沒(méi)有對于互聯(lián)網(wǎng)廣告、變相廣告、非商業(yè)廣告等新的廣告形式，沒(méi)有明確的監管與處罰規范，這就為違規保健食品廣告的泛濫提供了“便利”。
藥監部門(mén)對自己審批的保健食品廣告，最多是“撤銷(xiāo)批準文號”，但實(shí)際上，對于那些擁有多個(gè)廣告批號的產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，撤掉一個(gè)批號仍不影響其繼續宣傳。對工商部門(mén)的處罰手段，《廣告法》中有明確規定：對利用廣告對商品或者服務(wù)作虛假宣傳的，由廣告監督管理機關(guān)責令廣告主停止發(fā)布，并以等額廣告費用在相應范圍內公開(kāi)更正消除影響，并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款；對負有責任的廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者沒(méi)收廣告費用，并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款；情節嚴重的，依法停止其廣告業(yè)務(wù)。構成犯罪的，依法追究刑事責任。但在實(shí)際操作中，工商局一般不會(huì )對公眾媒體進(jìn)行處罰，最多只是通報一下。這是出于對媒體的畏懼心理所致。據新華網(wǎng)報道，2004年，廣西一家媒體應刊登非法醫療廣告被罰款40萬(wàn)元，而其違法醫療廣告收入竟高達3000多萬(wàn)元。如此看來(lái)，罰了又當如何？
更為重要的是，由于處罰金額是以廣告費為基數的，所以媒體會(huì )與廣告主簽訂兩份合同，應付工商行政部門(mén)時(shí)自然是用“假合同”。假合同的費用很低，就是處罰也沒(méi)有多少錢(qián)。
商家無(wú)良：據統計，2001年我國銷(xiāo)售額在5000萬(wàn)元人民幣以上的保健食品，不到上市產(chǎn)品的5%；投資額為1億元以上的企業(yè)僅占1.45%；10萬(wàn)元以下的小企業(yè)卻占12.5%。為了在激烈的市場(chǎng)競爭中生存，企業(yè)主不惜花費巨額資金大作宣傳，廣告運作的成敗被他們視為品牌能否樹(shù)立、產(chǎn)品能否銷(xiāo)出去的關(guān)鍵，而產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)、質(zhì)量體系的建立等被束之高閣。在同質(zhì)化嚴重的保健食品市場(chǎng)上，要想創(chuàng )出效益，很多企業(yè)也只能依靠廣告。一位保健品資深從業(yè)人員坦言，保健品行業(yè)很大程度上靠不斷制造新概念生存和發(fā)展。因此，失去了“概念”的炒作，也就失去了產(chǎn)品的賣(mài)點(diǎn)，直接可能導致產(chǎn)品無(wú)人問(wèn)津。難怪商家們在廣告文案的“創(chuàng )意”方面煞費苦心。對于廣告的經(jīng)營(yíng)者——廣告公司來(lái)講，一是缺少醫學(xué)專(zhuān)業(yè)背景，很難對保健食品廣告的真偽加以把關(guān)；二是受利益驅使，而無(wú)視法律與道德，在實(shí)際操作中往往充當了虛假廣告的“策劃者”。
媒體無(wú)信：在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，很多大眾媒體都面臨自負盈虧的殘酷現實(shí)，廣告收入成了企業(yè)生存的主要盈利途徑。商家只要肯花錢(qián)，總能找到可以登廣告的地方。一條保健食品廣告出籠的流程是：省級藥監部門(mén)初審、國家藥監局審批、廣告公司設計、媒體刊登。作為廣告最后的發(fā)布機構，媒體的公信力缺失，直接可導致虛假廣告流入社會(huì )。據廣西省衛生部門(mén)的監測結果顯示，虛假醫療廣告幾乎覆蓋了所有媒體，而一些強勢的都市報紙、電視臺、廣播電臺更是虛假醫療廣告的“主戰場(chǎng)”。
群眾無(wú)知：由于對保健食品的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性缺乏足夠的認識，致使普通消費者在選擇這些產(chǎn)品時(shí)，更多情況下是依賴(lài)廣告。從廣告詞中獲取健康知識，這顯然是極不正常的，很容易被商家“精心泡制”的夸大宣傳或刻意誘惑所誤導。不僅如此，消費者的弱勢地位還表現在不懂得如何利用法律途徑來(lái)維護自己的合法權益。在廣告監管部門(mén)干預力量嚴重不足的今天，群眾的舉報仍是打擊和取締虛假廣告的重要依靠力量。但如果群眾自身沒(méi)有甄別和舉報違法廣告的能力，有效的廣告監管從何談起？
面對各種媒體上刊載的醫療和保健品廣告，普通患者該如何應對？藥監部門(mén)的相關(guān)工作人員建議，消費者在看到這些廣告之后，如果想疑問(wèn)，可以向當地的藥監部門(mén)、衛生行政部門(mén)咨詢(xún)。但一定不能打商家的電話(huà)，因為得到的很可能是虛假的信息。
如何區分廣告中介紹的產(chǎn)品是藥品還是保健食品呢？患者可以上網(wǎng)登陸國家藥監局網(wǎng)站（http://www.sda.gov.cn/）進(jìn)行數據查詢(xún)。最簡(jiǎn)單的辦法是按照該產(chǎn)品的批準文號進(jìn)行查詢(xún)。如果一旦找不到其相關(guān)信息，則很可能是未經(jīng)審批就擅自發(fā)布的違規廣告。這里需要解釋的是，在2003年，由衛生部頒發(fā)的“衛食健字”批準文號正式退出歷史舞臺，取而代之的是由SFDA頒發(fā)的“國食健字”批號。目前，凡是國家藥監局審批的保健食品，都會(huì )表明“國食健字”的批號。除“國食健字”、“衛食健字”外，其他形式的所謂“批號”，如陜食藥監健用字、京衛食健字等根本不是正規的保健食品批號。
在這里需要提醒患者，如果打算購買(mǎi)某保健食品，一定要保存好相關(guān)證據，如收款收據、病歷、處方、掛號憑證、各種檢查和化驗報告等有效憑據。一旦發(fā)現權益受到侵害，應及時(shí)向有關(guān)行政機關(guān)舉報，以維護自己的合法權益。如果您放棄舉報，一是自己的受到的危害得不到賠償，二是會(huì )給造假者繼續傳播虛假宣傳提供了機會(huì )，有可能使更多的消費者上當受騙。如果您發(fā)現了而不舉報，很可能會(huì )讓虛假廣告的制造和傳播者繼續逍遙法外。
對于保健食品的作用，解放軍第二炮兵總醫院內分泌科主任醫師李全民認為，首先要明確一點(diǎn)，保健品永遠是保健品，不可能取代藥品。凡是涉及血糖高、血脂紊亂、血壓高等疾病，單純靠保健品是絕對不可能解決問(wèn)題的。第二，保健品與藥品不同，藥品的價(jià)格是國家控制的，而保健品的價(jià)格是放開(kāi)的，價(jià)格比較貴，因此會(huì )加重病人的負擔。“首先，有病肯定要去醫院，使用正規的藥物，這樣對疾病的控制才會(huì )有比較好的效果。如果病人在經(jīng)濟條件上非常寬裕，或者不在意花費的話(huà)，有些保健品也可以試一試，比如深海魚(yú)油、螺旋藻等。但這些產(chǎn)品永遠是處于輔助、從屬的地位，只是一個(gè)保健食品，不能起到治療的作用，不可能替代藥品。對絕大多數病人來(lái)講，首先要強調的是藥物的治療。”
專(zhuān)家還告訴記者，從保健品的應用情況來(lái)看，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是跟知識水平相關(guān)。一般來(lái)講，知識水平比較高的病人，對保健品的選擇是有限的。但是知識水平相對偏低的病人，容易被這些虛假宣傳所蒙蔽。二是年齡越大的消費者越容易受騙，因為很多保健品常常深入到社區，商家利用親情等手段，病人礙于情面不太會(huì )拒絕。三是消費者受周?chē)擞绊懀詾閯e人用了效果好，自己也可以嘗試。四是參加糖尿病教育比較少的人群，購買(mǎi)保健品比較多。“實(shí)際上，參加糖尿病教育的人群中，吃保健品的很少，基本上沒(méi)有。這也正說(shuō)明，糖尿病教育目前還不夠普及，做得還不是十分到位。要是健康教育完全普及了，保健品肯定不會(huì )有市場(chǎng)。”
